Extractos del libro: Qué hacemos con la financiación de partidos

Primera Parte: ¿Por qué hemos llegado hasta aquí?            

La confianza en las instituciones es necesaria para el funcionamiento de las sociedades democráticas. Sin ella, las instituciones pierden su legitimidad y la capacidad para cumplir sus funciones. En España, sumida en un escenario de profunda recesión, sólo el desempleo supera a la desconfianza en las instituciones como causa principal de preocupación de la ciudadanía.

¿Cómo hemos llegado a esta situación? y ¿cuánto han tenido que ver en ella los escándalos de financiación de partidos políticos? Los aspectos históricos están, por lo general, totalmente ausentes del debate público sobre la corrupción. Aunque en 1918 se instituyó la inmovilidad del funcionario público, las cesantías nunca llegaron a desaparecer, pudiendo ser hoy encontradas en la forma de puestos de asesoría y libre designación igualmente vinculados a la alternancia política. Así, los grandes partidos políticos se institucionalizan no como sistemas de representación política, sino de cooptación de cargos públicos; como dispositivos extractivos que condicionan el desarrollo de las estructuras de Estado a la obtención de rentas que, primero, serán recursos humanos (los funcionarios cesantes) y, después, recursos financieros.

La relación de dependencia entre la financiación de las entidades locales y la contratación pública, la política urbanística y de promoción inmobiliaria, cuando no los vínculos con el blanqueo de capitales proveniente de actividades ilegales como el narcotráfico, lamentablemente ha sido una de las características de la España democrática.

¿Cómo ha llegado a ser el dinero algo tan importante cuando hablamos de partidos políticos? ¿Acaso la organización política en una democracia no debería ser una actividad altruista, de servicio público, una de las cumbres del espíritu humano de cooperación? ¿Es que el capital de los partidos no debería ser el esfuerzo y las aspiraciones de sus militantes, simpatizantes y electores? ¿Por qué necesitan los partidos subvenciones y donaciones millonarias, cuando no y a veces recurrir a métodos ilegales, para financiarse? Al creciente y constatado protagonismo del dinero en el funcionamiento de los partidos políticos lo vamos a llamar la financiarización de la política.

La idea está tomada del análisis económico. Con frecuencia oímos hablar de la financiarización como una de las características de la evolución del capitalismo en las últimas cuatro décadas. Este proceso implica una transformación sustancial en el equilibrio, tan importante en las economías del Estado de Bienestar de posguerra, entre la importancia económica del capital (del dinero) y la del trabajo (de los trabajadores). La financiarización ha supuesto un giro en la economía occidental hacia el papel predominante de la industria financiera y de servicios (banca, comunicación, industrias creativas, etc.) frente a las industrias tradicionales

Pero a partir de la Segunda Guerra mundial comienza un proceso de transformación radical de las formas de organización política. Uno de los detonantes fue el surgimiento de los grandes medios de comunicación de masas, especialmente de la televisión y, con ellos, la transformación de las formas de comunicación política y en particular de las campañas electorales. Con el establecimiento surgimiento de la televisión, de pronto era sencillo comunicarse con ¡millones! de personas a la vez, sin tener que movilizar a miles de afiliados y militantes, y sin necesidad de la impresionante red de recursos humanos que era la base del partido de masas.

Las elecciones se jugaban en otro terreno: el de los medios, es decir, las campañas publicitarias, los debates televisivos, la comunicación de masas. Se pasaba así de lo que los expertos llaman formas de movilización trabajo-intensivas (aquellas que dependen del trabajo de los afiliados, militantes y simpatizantes) a aquellas capital-intensivas (es decir, aquellas que dependen fundamentalmente de cuánto dinero se pueda invertir en ellas).

Una crisis caracterizada por la mediatización de los procesos electorales y el alejamiento de las bases sociales, así como por una dependencia financiera que lleva a incorporar actividades de financiación vinculadas a actividades ilegales, que resultan favorecidas y cristalizadas por un desarrollo legislativo cuyo diseño y aplicación están fundamentalmente dominados por la dinámica bipartidista. Así, el debate constructivo sobre el problema de la corrupción y sus posibles soluciones le ha sido casi completamente escamoteado a la ciudadanía.

Lamentablemente, los escándalos han demostrado una potencialidad transformadora limitada, por estar casi exclusivamente protagonizados por los medios de comunicación, el poder judicial y los propios partidos, y por las escasas consecuencias electorales de los mismos en un contexto de fuerte cartelización bipartidista .

A nadie se le escapa el clarísimo conflicto de intereses en el que se encuentran los partidos como legisladores, a la hora de regular la financiación política. Son los partidos los que deciden sobre cómo se ha de regular su financiación. Apelando a la necesidad de transparencia, de rendición de cuentas y de fiscalización pública, los partidos han utilizado las reformas como auténticas amnistías económicas.

La primera ley de financiación de partidos, la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre financiación de los partidos políticos (LOFPP). La ley de 1987 fue presentada como una respuesta, entre otros, al escándalo Flick, que afectaba al PSOE pero también al resto de formaciones políticas nacidas en la transición, y como una medida paliativa de la deuda histórica de los grandes partidos.

La ley introdujo una lista cerrada de fuentes lícitas de ingresos públicos y privados, estableció una serie de prohibiciones basadas en la cuantía de las donaciones o su origen, y designó al Tribunal de Cuentas como organismo fiscalizador de las cuentas de los partidos, que tendrían que presentarle un informe de sus cuentas anualmente. Razonable sobre el papel, la ley contenía multitud de deficiencias y lagunas que permitían su incumplimiento: una de las principales era que las donaciones anónimas eran legales, lo que permitía evadir los límites máximos para las donaciones por la sencilla vía de fraccionar los pagos. Pero, además, no se regulaba la condonación de créditos bancarios ni la fiscalización de las fundaciones.

Hasta 2007 no se volvió a reformar la legislación en materia, con la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos. La nueva ley introdujo algunas reformas significativas, fundamentalmente la prohibición de las donaciones anónimas, un procedimiento sancionador específico, y algunas disposiciones en materia de condonación de créditos y de fundaciones. El resto de graves deficiencias siguieron inalteradas, y como tales las denunció el GRECO en sus  informes de 2009 y 2011. Llegamos así a la más reciente reforma, de finales 2012, cuya motivación manifiesta pareció ser la de reducir la cantidad de dinero público destinado a los partidos en tiempos de crisis, a la vez que se introducían algunas medidas fiscalizadoras en materia de fundaciones, por ejemplo. La aprobación de la ley, cuya tramitación parlamentaria llevaba tiempo en suspenso, se produjo sin debate público ni mayor repercusión en los medios, y coincidió, curiosamente, con la emisión semanas atrás de un programa del periodista Jordi Évole (el popular follonero) sobre la cuestión de la financiación de los partidos, programa que, quién sabe, quizás tuvo más impacto sobre la aprobación de la norma que el propio GRECO.

Eso nos lleva a un argumento distinto: que los escándalos políticos son fenómenos estrechamente ligados al funcionamiento de la democracia liberal. En efecto, y esto lo han defendido distintos analistas y científicos políticos, otra forma de explicarlo es que la expansión de la democracia liberal ha alterado las sensibilidades políticas, haciendo a los gobernados más reacios a aceptar formas autoritarias de gobierno, o prácticas políticas que se aparten flagrantemente del interés general en favor de intereses particulares.

El clamor contra la corrupción suele servir más como aglutinador desarticulado del descontento popular que como instrumento eficaz de canalización de la protesta, cuando no como factor desmovilizador  (¡todos son iguales!) o de directa apología del apoliticismo. Los escándalos son, así, una oportunidad para el cambio, pero también un síntoma de la inexistencia de formas mejores de exigencia de responsabilidad democrática. Poder aprovechar esas oportunidades pasa por ser consciente de sus limitaciones y sus contradicciones.