Extractos del libro: Qué hacemos con la financiación de partidos

Tercera Parte: Definiendo modelos democráticos de partido y de control político

Si queremos acabar con este estado de cosas, lo primero que tenemos que plantearnos seriamente es ¿qué queremos de los partidos? ¿Para qué sirven, y para qué deben servir? ¿Queremos realmente partidos? Sabemos poco: que la corrupción y los partidos políticos se han instalado entre las primeras preocupaciones de la ciudadanía, según los informes del CIS. Que la estimación de votos conjunta de los dos partidos que han gobernado ininterrumpidamente desde hace 20 años cae en picado hasta el 50%. Que diversos estudios estiman que de cada cuatro votos que pierde PP o PSOE, los partidos minoritarios sólo recogen uno, mientras la abstención aumenta estrepitosamente. Que el descontento ha dejado de retroalimentar la alternancia política, y parece aumentar fundamentalmente la abstención, creando un vacío inédito en el espacio electoral que ningún partido actual consigue llenar. Que, mientras un número creciente de personas considera más útil canalizar su acción política mediante la participación extra-representativa en movimientos y protestas sociales. Que, sorprendentemente, hasta un 57% cree que la democracia podría funcionar mejor mediante plataformas ciudadanas y sin partidos políticos.

Es, por tanto, el momento de que la sociedad civil tome el relevo para conseguir cambios en al menos tres de los factores que blindan el modelo de partidos actual: la Ley electoral, la Ley de financiación de partidos y la (inexistente) regulación de la democracia interna en las organizaciones políticas. Es necesario aprovechar que la situación de crisis política abre diferentes escenarios de cambio y transformación.

No vamos a abordar en profundidad estos escenarios, ni a defender un modelo particular de partido, pero sí a apuntar cuales pueden ser algunas de las reglas de un  juego político en el que se obstaculice al máximo posible la captura, a través de la financiación de partidos, de la toma de decisiones por intereses particulares, y que permita la concurrencia en condiciones de igualdad:

i) La financiación de partidos no puede ser una barrera de entrada a nuevos actores, ni ser un privilegio en manos de poderes económicos particulares.

ii) Es necesaria la regulación externa del funcionamiento interno de los partidos políticos, para hacer efectivos regímenes de transparencia y democracia interna.

iii) Es necesario establecer un régimen sancionador eficiente y efectivo, e integrar a la sociedad civil en el sistema de supervisión y control.

iv) Es necesario ampliar el concepto de participación política, que en la Constitución gira en torno a organizaciones como partidos, sindicatos y organizaciones empresariales, fomentando el asociacionismo y los mecanismos de participación democrática directa.

 

Y ¿con qué tipo de medidas podemos promover estas reglas de juego? Veamos algunas:

i.a) Empoderando a los militantes, haciendo depender a los partidos de la financiación de las bases. Un partido que dependa mayoritariamente de las aportaciones de sus militantes reduce la posibilidad de verse sometida a intereses antidemocráticos. De la misma forma, sin otra fuente de financiación, la participación en la elaboración de los presupuestos y el desarrollo de diferentes sistemas de control democrático en su interior empoderarían a los militantes. Además de ser una praxis didáctica para los afiliados, el partido ganaría en transparencia y legitimación social.

i.b) Utilizando el sistema de financiación pública realmente para ‘nivelar el tablero de juego’. Suele decirse que el momento en el que los partidos desempeñan más claramente una función pública fundamental es durante las elecciones. Es por eso que la financiación pública electoral resulta más aceptada, aunque tenga que compatibilizarse con una adecuada limitación de los gastos para evitar verdaderas carreras armamentísticas electorales. La financiación pública del funcionamiento ordinario de los partidos plantea algún problema añadido. Por ejemplo: tradicionalmente se ha defendido que este tipo de financiación sirve para nivelar el terreno de juego compensando a los partidos de izquierdas, que atraen menos financiación empresarial. Sin embargo, el hecho de que las subvenciones para funcionamiento ordinario se otorguen también en función de la representación parlamentaria, supone discriminar a los partidos extraparlamentarios y dificultar su entrada en el juego.

Con lógica se suele defender, además que, cuando el flujo de dinero es público, los controles sobre los mismos, tanto sobre su origen como sobre cómo se gastan, son mayores. Sin embargo, en la práctica, estas subvenciones le dan a los partidos una mayor discrecionalidad sobre el gasto, que no tendrían, por ejemplo, si ese dinero estuvieran  integrado en los presupuestos a cargo de legisladores o de cargos electos para el cumplimiento de sus funciones. Tampoco parece que la financiación pública sirva claramente para minimizar la captura a través de la financiación privada, habida cuenta de que en nuestro país ambos sistemas de financiación conviven y no se limitan entre sí (en Alemania, por ejemplo, la financiación pública depende de cuánta privada se ha recaudado).

Entonces ¿qué hacemos con estas subvenciones? Habiendo argumentos válidos en ambos sentidos, no vamos aquí a inclinarnos en su favor o en su contra. Sin embargo, si aceptamos la existencia de subvenciones públicas, debemos hacerlo exigiendo que sean fiscalizadas en su totalidad, y que su asignación sea transparente y democrática. Una forma de fomentar esto sería a través de un sistema de asignación tributaria en la declaración de la renta, como ocurre con la iglesia o los fines sociales. De hecho, los donantes ya pueden deducir hasta el 35% de las donaciones privadas que han realizado en un año.  Sin embargo, no todos los electores realizan la declaración, por lo que otra posibilidad sería un sistema de cheques fiscales. Con este sistema, se asignaría a cada elector un montante fijo anual que deducir de sus impuestos, para que lo gaste en financiación política. De esta forma, los ingresos provenientes de dinero público serían dependientes del apoyo social de cada partido, eliminando la discrecionalidad con la que los partidos con representación se auto-conceden estas ayudas. La posibilidad de retirar el apoyo a un partido durante una legislatura sería un incentivo adicional para que los partidos no sólo se acuerden de la ciudadanía cada cuatro años, y ayudaría a propiciar la emergencia de la oposición política de cara a las siguientes elecciones.

i.c) Atomizando la financiación privada. Las grandes donaciones privadas son las más sospechosas de generar corrupción, financiación ilegal y captura de decisiones del partido por intereses particulares. Según la ley, las donaciones deben ser no finalistas y, sin embargo, la motivación del gran donante raramente es altruista. ¿Qué hacemos con las donaciones? Distingamos, primero, dos aspectos. El primero es si el donante es una persona física o jurídica. En países de nuestro entorno (por ejemplo, en Francia) se han prohibido las donaciones empresariales, asumiendo que las sociedades mercantiles representan intereses económicos particulares y que tienen, además, un acceso desproporcionadamente privilegiado a la financiación. Éste es el segundo aspecto: la cantidad máxima permitida. Parece razonable que cuanto menores sean las aportaciones máximas permitidas, menor posibilidad tendrán las personas con más recursos de controlar las decisiones de un partido con inyecciones masivas de dinero. Cuanto menor la cuantía de la donación, además, menores relaciones de dependencia y reciprocidad genera por si sola: uno puede donar 50 o 100 euros de manera altruista y por afinidad ideológica (lo demuestra el auge de las campañas de crowdfunding), pero difícilmente donará 100.000 euros sin esperar nada concreto a cambio, y sin que el receptor asuma esa expectativa de reciprocidad.

La LOFPP ha equiparado el límite de las condonaciones de créditos al límite de donaciones privadas. Sin embargo, el endeudamiento deber ser limitado por ley a una proporción que asegure la autonomía financiera, o bien obligar a que la deuda sea liquidada cada año, como ocurre en Francia; las condiciones de concesión y pago de los créditos, por otra parte, deberían ser más estrictas, por otra parte, que las del uso mercantil normal, pues es obvio que la cercanía de los partidos al poder político les otorga una especial capacidad de negociación.

i.d) Repensando el papel de la financiación hacia el ‘decrecimiento electoral’. La razón de ser de las subvenciones electorales es facilitar que los ciudadanos puedan contrastar propuestas y emitir un voto informado. Ahora bien, es más que discutible que cumplan esta función cuando, por ejemplo, los partidos gastan millones en correo electoral, campañas o estudios de publicidad, o inundan las calles de fotos de los candidatos. Si la democracia avanza hacia modelos más participativos, este gasto se canalizaría cada vez menos hacia los partidos y sería el Estado el que debería garantizar los espacios y las plataformas de discusión, participación y voto.

Las donaciones se disparan en periodos electorales, así como el número de actos y de agentes implicados. Reducir los gastos, hacer decrecer en general las campañas y, en particular, minimizar el outsourcing empresarial, establecer sistemas de certificación de proveedores y de pagos, realizados por entes independientes, y fortalecer los controles fiscales, deben ser parte de toda estrategia de reforma y control de la financiación de las campañas.

ii) Imponiendo estándares legales mínimos de democracia interna en los partidos. Regular el funcionamiento mínimamente democrático pasa por establecer mecanismos internos de participación política efectiva, que favorezcan el reciclaje y renovación de élites, el control y la rendición de cuentas y la depuración de responsabilidades de manera democrática. La legislación española en materia de partidos permite que en la práctica los partidos se autorregulen libremente: el resultado son cúpulas que convocan congresos a su conveniencia, candidatos elegidos por cooptación, nepotismo y una exacerbación de la importancia de relaciones oligárquicas de lealtad y patronazgo frente a las más democráticas de mérito, capacidad y legitimidad política. La transparencia, la democracia interna y la competencia entre candidatos han de ser saludables elementos cotidianos en la vida interna de un partido. En Alemania, la ley de partidos prevé congresos bianuales, que los candidatos a cargos públicos sean elegidos mediante voto secreto por parte de todos los afiliados (las famosas primarias), y la obligación de someterse anualmente a una auditoría externa. Serían útiles, además, medidas como la limitación de la reelección de cargos tanto dentro del partido, la obligación de hacer públicas las cuentas antes de la publicación del informe del Tribunal de Cuentas, incluyendo la lista de donantes a los partidos, o la formación de Comités de Derechos y Garantías independientes del control de las élites del partido, formados por ejemplo por sorteo o por votación, que defiendan los intereses y derechos de los militantes y la organización, y velen por el respeto de la normativa estatutaria y de esos códigos éticos que son ahora menos que papel mojado.

iii) Cambio de paradigma: hacia un régimen sancionador eficiente y efectivo y, sobre todo, hacia la supervisión y el control ciudadano. La LOFP atribuye la exclusiva fiscalización de los partidos al Tribunal de Cuentas, cuyos consejeros fueron elegidos por el parlamento en 2012, para un periodo de 9 años. No es, por tanto una sorpresa que esté fuertemente politizado, tal y como reconoció en propio Tribunal Supremo en una sentencia ya citada. Esta politización, junto con las limitaciones legales y materiales del Tribunal de Cuentas, limitan sobremanera su labor, en el mejor de los casos, y lo convierten en un auténtico escudo institucional, en el peor. Un régimen sancionador racional pasa, en primer lugar, por revertir ese papel y evitar que las instituciones de control contribuyan paradójicamente a la ausencia de control. La definición competencias sancionadoras suficientes, sea en manos de un Tribunal de Cuentas más independiente, o de otra institución más oportuna, es fundamental; la introducción en el Código Penal de un delito de financiación ilegal y la responsabilidad penal de los partidos como personas jurídicas pueden contribuir también a eliminar parte de los obstáculos del control judicial. Si, además, los partidos establecen mecanismos de control y autorregulación interna, la rendición de cuentas se vería ampliamente reforzada. Pero esos mecanismos serán limitados y harán falta, además, controles externos que no sean excluyentes y sean una oportunidad para la participación democrática. A falta de una auditoria que ni las propias auditoras privadas se prestan a hacer, si la información sobre la gestión de los partidos fuera transparente y no fuera patrimonio exclusivo del Tribunal de Cuentas, la ciudadanía tendrá en su mano la posibilidad de controlar esas cuentas directamente.

En un mundo donde las nuevas tecnologías permiten la puesta en común de información por un número elevado de personas, y partiendo del papel del periodismo de investigación, la capacidad de la sociedad civil de supervisar la actividad de los partidos políticos añadiría un nivel de fiscalización mucho mayor que la auditoría de un Tribunal de Cuentas comprometido en su independencia, siendo además una ocasión para ejercer un verdadero control democrático. Experiencias como auditoría ciudadana de la deuda o incluso la de las comisiones de la verdad constituyen formas de resolución de conflictos que son a la vez mecanismos de justicia restaurativa y de legitimación democrática.

iv) Defendiendo un sistema político inclusivo, en el que participe la sociedad civil. Las leyes británicas diferencian a las asociaciones que tienen como objetivo la provisión de servicios (charities) de aquellas agrupaciones ciudadanas que persiguen cambios legislativos o políticos (campaigns). Es una distinción primariamente fiscal, pero nos da pistas de lo fácil que sería someter a asociaciones ciudadanas cuyo objetivo sea la defensa y la promoción de intereses colectivos a un régimen de financiación, supervisión y control similar al que proponemos para los partidos políticos.

Frente al conflicto de intereses en el seno de los partidos políticos y la dependencia de fuentes externas de financiación, los movimientos sociales se ven más libres de la instrumentalización por parte de intereses económicos, y su tendencia a la especialización les lleva a presentar demandas con un valioso expertise sectorial y un amplio apoyo social. Esto da lugar a la percepción de que existen dos esferas de participación ciudadana: por un lado, la crítica, el debate y las demandas se realizan en torno a las diferentes movilizaciones sociales. Por otro, las decisiones políticas se toman crecientemente fuera del parlamento, por los que ostentan el monopolio de la representación política sin que existan mecanismos eficaces de rendición de cuentas.

La forma de romper el impasse sería garantizar la posibilidad de participación colectiva e individual en procesos legislativos. Más allá de los derechos de los sujetos, cabría plantearse la necesidad de nuevas instituciones sectoriales o ad-hoc, como los consejos consultivos ciudadanos, cuya función sería por un lado, integrar a la sociedad civil en los procesos de elaboración de propuestas legislativas y, por otro, controlar y supervisar el desempeño del poder político. De esta forma, personas y movimientos sociales tendrían la posibilidad de elaborar informes previos a las ponencias en el parlamento, estableciendo un proceso legislativo en dos niveles donde el peso de la proposición recae en la sociedad civil, y la implementación en la representación política, que puede incluir mandatos vinculantes y la existencia de mecanismos de supervisión y de reprobación.  Se trata de un tema muy amplio que habría que encuadrar en el marco de una ambiciosa ley de participación ciudadana, como la que se está debatiendo en la comunidad autónoma de Andalucía. Analicemos las posibilidades de esta vía de cambio con algo más de detalle.